受采购人的委托，某政府采购代理机构今年7月就其所需的河床治理项目组织了公开招标。8月初，代理机构及时把专家的推荐意见交给了采购人：A公司以120万元的价格成为此次采购的第一中标人;B公司和C公司分别以124万元、127万元的报价成为此次采购的中标候选人。但中标通知书发出后，A公司却以“物价上涨，没法以原报价完成该项目”为由，拒绝与采购人签订合同。
代理机构得知该情况后，便作出了“不予退还A公司1.3万元投标保证金”的决定，顺延B公司为此次采购的中标人。于是，采购人代表便向代理机构索要不予退还的1.3万元投标保证金，“……A公司拒绝签合同的行为直接导致了我们的采购价格从120万元上升到了124万元。这1.3万元还不够补偿我们单位遭遇的损失……”但却遭到了代理机构的拒绝。代理机构的理由是，中标人的资金支付属于国库集中支付，A公司放弃中标后，对采购人不会造成经济损失。
对代理机构的做法不满，采购人代表把情况反映到了当地采购办。随即，当地采购办也向代理机构伸出了手：“政府采购资金属于财政性资金，A公司放弃中标后，多花的资金属于财政性资金。因此，这笔钱应该交给我们财政部门。”
那么，这笔不予退还的投标保证金究竟该给谁呢?
“具体问题具体分析”
采访中，多数采购人的观点是这笔不予退还的保证金应归采购人。其理由是，采购代理机构的招标采购业务是受采购人委托而实施的，投标人的违约行为难免会给采购人的利益带来损害，如投标人串标、高价围标等。因此，不予退还的投标保证金应归采购人所有;但不少代理机构的从业人员却认为，招标文件是以代理机构为主体对外发布的，投标人对招标公告做出的响应和承诺也都是面向他们的，投标保证金事项的设置也只涉及到招标代理机构与投标人之间的权利和义务关系，投标人未违约，招标代理机构就得退还保证金，投标人违约，就依“约定”不予退还其保证金。这种约定是代理机构和投标人之间的约定，因此，违约后不予退还的保证金当属代理机构。
一些专家的观点却是，不予退还的保证金到底给谁应具体问题具体分析。对投标人因暗中作弊或扰乱招标采购工作秩序而不予退还的投标保证金，如果没有给采购人的采购成本构成实质性影响的，不予退还的保证金应归采购代理机构所有;对投标人擅自放弃其中标资格而不予退还投标保证金的，如果采购代理机构认为本次招标活动无效而需要重新招标的，那么，不予退还的投标保证金就归采购代理机构所有，以补偿他们的“重复”劳动。而对投标人擅自放弃其中标资格而不予退还投标保证金的，如果采购代理机构认为可以让第二中标人中标的，这时由于给采购人的采购价构成了实质性侵害，为此，不予退还的投标保证金应归采购人所有，以弥补其上升的采购成本，上述案例中不予归还的1.3万元投标保证金就应该归采购人。
“应作为地方财政收入”
对于不予退还的投标保证金，河南省洛阳市政府采购中心的做法是全部上交财政部门。宁夏回族自治区政府采购办公室主任孟虎说：“投标人的违约行为可能产生的风险是由财政来承担的，因此，不予退还的投标保证金也应该收归财政。”
山东省烟台开发区采购办主任丁敏的观点与孟虎的看法不谋而合：“政府采购资金都是财政性资金，招标采购代理机构在代理采购业务时，只要是依法代理采购的，无论其最终采购价的高低，其招标采购的最终结果都得由财政承担，而采购人及招标采购的代理机构都不会‘掏钱’。这样，风险由财政承担，那收益也应归财政所有。因此，对因发生采购风险因素而不予退还的投标保证金，也应视同采购节约额一样，由财政部门享受，而其他任何部门和单位则不能分享。”多数采购办的从业人员都认为，不予退还的投标保证金要及时上缴国库，作为地方财政收入。
规范使用才是关键
绝大多数专家的观点是，既然不予退还的投标保证金是地方财政收入，其使用就须严格遵循《预算法》，由用款单位提出计划，财政部门审核汇总，再报政府审查，最后提交人大机关审议通过。财政部门依据获人大通过的预算案，按工作进度和事业发展的需要拨付。同时，不予退还的投标保证金的使用应当考虑以下实际，遵循政府采购工作优先的原则。
因投标人的不正当行为而使利益遭受损失的其他投标人、采购人，应当获得相应补偿，预算要优先安排，在该项资金中列支，弥补政府采购职能部门工作经费的不足。采购代理机构、监督部门工作经费不足时，可向同级人民政府提出用款申请，报财政审核，经政府批准，最后由财政拨付，在该项资金中列支;可以在不予退还的投标保证金中按比例提取一部分，作为政府采购工作的奖励基金，奖励政府采购工作考核评比中的优先者及举报不正当采购行为的有功人员。
不少专家都表示，不予退还的投标保证金规范使用、透明支配才是现在的关键。目前，不予退还的投标保证金的归属问题在法律法规中还找不到答案，而在政府采购活动中，供应商的违约行为又时有发生。因此，各级财政部门作为政府采购的监督管理部门，应尽快出台相应规定，明确其归属，并加强监督，防止形成帐外资金、管理漏洞。在出台相关规定的同时，对“供应商没及时退还的投标保证金所产生的利息怎么处理”也应进行明确。