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论新公共管理的经济学基础

    01-22 17:34:41    浏览次数: 866次    栏目:财务知识

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    在英国,经济学对政府改革的影响大致可分为两个阶段:在撒切尔夫人执政时,公共选择理论占据了主流地位。撒切尔夫人曾经建议其内阁部长们研读尼斯坎宁关于官僚体制的研究成果,并要求他们按照尼斯坎宁的建议来改善政府部门的管理(彼得斯,2009,p。27)。“下一步行动方案”即是以尼斯坎宁的官僚经济学为理论基础;而1988年后,新制度经济学主导了英国政府改革进程。新制度经济学主张把激励结构引入公共服务中,强调削减官僚机构、通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。梅杰政府的“公民宪章”和“竞争求质量”改革运动均是以新制度经济学为基础。

    新西兰的政府改革遵循了以理论为基础的一系列原则:主要改革措施源于公共选择及其相关理论,有的源于新制度主义经济学——它特别关注代理人和交易成本问题。由于依托于相对成熟的经济学理论,新西兰的改革框架被公认为最先进和最具有内在一致性,是一个“设计精湛,内容完整,各组成部分相互增强”的方案,在执行过程中体现了“严格性和内在一致性”(哈里甘,1998,p。101-102)。相比之下,公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论对澳大利亚行政改革的影响相对小些。

    由上可见,经济学对新公共管理运动起到了重要的指导和推动作用。经济学,特别是公共选择理论和新制度经济学对新公共管理的理论和实践产生了不可低估的知识影响。基于此,经济学对于新公共管理研究而言有着特别的意义。

    其一,经济学作为一门较为成熟的社会科学,为新公共管理提供了强有力的理论支持,为其发展成为严密、完整的理论体系奠定了基础。新公共管理形成于西方政府改革运动中,其教义、特征是从实践中提升而来。严格地说,新公共管理还只是松散的理论组合,缺乏成熟理论的严密性和内在一致性。经济学以普遍的人性假设为基础,运用均衡分析和边际分析方法,通过建立理性模型进行演绎推理,能对个体行为作出更好的解释和预测。虽然经济学在公共部门中的运用受到了广泛的批评,被认为是经济学*****主义的入侵,但是不可否认经济学的假设、理论和方法对于公共部门管理研究而言是相当有效的、可资借鉴的。经济学对官僚制缺陷的分析和对市场机制优越性的强调改变了社会思潮,促成了新公共管理运动的兴起,为其以市场为基础的公共政策设计提供了理论支持。新公共管理以经济学为基础,借鉴其假设、理论和方法,从而有可能发展成为政府管理的新的理论体系。

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    其二,经济学与公共行政的跨学科整合转变了传统的政府管理思维,开阔了公共行政的研究视野,丰富了其理论内容。经济学指出传统的规制取向的官僚制存在严重的激励问题,认为“公共垄断”导致了公共生产中的资源浪费、政府规模膨胀,破除了对官僚机构作为高效的公共服务直接的垄断生产者的迷思。基于人性预设的转变,政府管理思维由如何完善规则来控制官僚转变为如何有效激励官僚更好地提供公共服务,重视绩效和结果,减少繁复的规章制度对官僚的制约,在公共部门间开展竞争,运用市场机制激励个体提高效率,从而走出规制导向的困境。公共选择理论和新制度经济学的研究方法和分析工具,如政治市场、激励兼容、交易成本等,融入新公共管理的理论框架中。经济学提出的基于市场的公共政策设计,如民营化、市场检验、签约外包、供给生产相分离、分权化、绩效合同、激励工资等,业已成为新公共管理的重要组成部分。

    其三,经济学为审视新公共管理的价值提供了深刻的洞察力。新公共管理作为一种政府改革实践取得了相当的成功,但是作为一种理论还未取得共识。它是对传统公共行政的取代,一种范式转变,还是昙花一现的时髦?作为新公共管理理论基础的经济学为回答这个问题提供了更触及其本原实质的观察视角。新公共管理主张的市场导向在本质上源于新保守主义经济学对市场价值的重新发现、对小政府的回归,是70年代末以来成为主流的市场化运动在政府管理方面的呈现。从历史发展和时代背景来看,如今的市场化浪潮是对二战后凯恩斯政府干预主义长期盛行导致的政府规模不断膨胀、预算赤字剧增和最终导致的难于解决的经济滞胀的严重后果的反动。但从更为宏观的经济思想演变来看,它又只是消长反复的政府与市场之争的一个特定发展阶段。新公共管理是从这个市场化运动中派生出来的,对它的理论价值的定位应置于时代背景和宏观背景中考察。一方面,新公共管理是公共部门应对社会要求、顺应市场化浪潮的时代产物,破除了传统的公私简单二分,把竞争与垄断视为问题的实质,由规制转变为激励,这将对政府管理产生深远的、根本性的影响。另一方面,从经济思想演变的宏观角度来看,新公共管理只是其中的一个阶段,并非是普遍的、绝对的,它的发展与特定社会思潮的起伏密切相关。

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