科层制即韦伯官僚制,作为工业社会的一种有效组织体制,在中国社会向工业化、信息化的转变过程中,仍然具有很强的合理性和合法性。但随着社会发展,这种体制的弊端也日益凸显出来,必须因势采取有效对策,不断完善科层制。因此,基于完善科层制的县级政府管理体制创新就成为一个具有重要理论和实践意义的课题。
一、科层制理论的精髓
1.三种统治类型的合法性来源
韦伯认为,没有任何一种统治能够仅仅以物质的动机、情绪的动机或者价值合乎理性的动机作为其继续存在的理由,任何一种现实存在的统治都必须以对合法性的信仰作为其延续的基础,即拥有稳定的合法性来源。统治合法性并不表现为事实的好坏之分,而是存在于看它是否被人们在信仰上认可和接受,或者说,个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念,这种认可的信念就构成了该统治的合法性来源。根据合法性来源的不同,韦伯将统治划分为三种类型法理型统治、传统型统治以及魅力型统治。
法理型统治是一种通过合法授命进行的统治它“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性上”川,其合法性来源于对组织规则的服从。科层制即是这种法理统治的组织形式。传统型统治是“建立在遗传下来的‘历来就存在的’制度和统治权力的神圣的基础之上”侧,合法性来源于尊重并服从古老传统的权威,认为传统的神圣不可侵犯行政官员可以是世袭的,且听命于上级,对上级有一种人身依附关系。魅力型统治是“建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性,或者英雄气概,或者楷模样板之上”,合法性来源于对领袖人物非凡人格魅力的服从,行政管理受到魅力型领袖任意专断和个人喜好的严重影响。因此,魅力型统治形式是一种非常规化的,甚至反复无常的行政管理体制。
韦伯在对三种统治类型的合法性来源进行分析以后认为,只有法理型统治的“最纯粹类型,是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治”。
2.科层制理论的构建基础
形式合理性,又称工具合理性,是建立在随着科学技术日益发展和进步,纯粹从技术上可以使科层制达到最高完善程度之上的合理的统治形式,这是一种纯粹客观的合理性。实质合理性则是建立在完全基于价值判断的基础之上的,主要是对行动的目的和后果作出价值评价的一种主观合理性。韦伯认为从目的合理性来说,价值合理性总是不理性的而科层制总是具有“理性”性质的“规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为”。
韦伯的合理性概念并不是专门为了分析近代社会,而主要是为了构建理性的科层制模型,而理性的科层制模型以形式合理性为其理论精髓。这种以形式合理性为核心的理性科层制适应了工业社会发展的需要。因为工业化社会中分工日趋精细,社会日益复杂多样化,必然要求把行动的效率提到一个十分重要的位置,而理性科层制强调利用科学技术的重要性,注重专业化分工和效率的提高,正好契合了这一需要。因此,社会管理必然日益科层化经济生活中,受到资本主义市场经济法则的支配,公司不得不借助科层制以连续地、精确地并尽可能以更高的效益和更快的速度处理它的业务公共生活领域中,报刊等社会舆论不仅在内部形成了分工明确、动作有序的机制,而且在外部也越来越与科层化的国家相互信赖,并受着经过专业训练的各类活动家或党派官员的指导,同时,社会公共空间也日益官僚体制化。所有这些得出一个结论以形式合理性为核心的科层制是现代工业化社会中占主导地位的理想模型。
www.deyou8.com 3.科层制的典型特征
具体地说,以形式合理性原则为核心的理性科层制具有这样几个方面的特征第一,等级制。科层制组织拥有一大批官员,其中对每个人的权威与责任都有明确的规定,这些官员的职位按等级制的原则依次排列,部属必须接受主管的命令与监督,上下级之间的职权关系严格按等级划定。第二,非人格化。官员之间消除了人身依附关系。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素,而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理念和形式法律规定的制度,所以,官员的工作和利益不是由他的上司的个人好恶决定的,而是取决于制度所规定的行动的程序化、客观化,他的年资、工作经验、责任心和敬业精神等等都可以在形式上加以量化。这样一来,个人的服从对象不再是拥有特定职务的个人,而是个人拥有的特定职务,换句话说,他为客观的非个人的组织和组织目标服务。第三,规则化。科层制组织的运行,包括成员间的活动与关系都受规则限制。也就是说,每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范。因此,科层制组织所采取的手段能最有效地实现既定的目标,领导人一时产生的错误想法或已经不再适用的程序,都不大可能危害组织的发展。第四,专门化。在科层制组织中,作业是根据工作类型和目的进行划分的,具有很清楚的职责范围,它科学地划分了每一工作单元,删除了那些无用的重复工作,并考虑到职能交*的必要。各个成员将接受组织分配的活动任务并按分工原则专精于自己岗位职责的工作。第五,技术化。科层组织中的成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会,享受工资报酬。重视专家在决策中的作用并运用大量的技术论证手段。
二、当前我国县级政府管理体制的弊端
当前我国县级政府管理体制并不同于韦伯的理性科层制,而是一种发展不充分的科层制,科层制的诸多优势并未完全发挥出来。我国县级政府管理体制还存在诸多弊端,主要有以下几个方面
1.县级政府财政体制尚不健全
县级政府财政体制为县级政府完全公共服务、实现管理目标奠定了必需的物质基础。县级财政一直是县域经济发展和运行中的核心问题,直接关系到农村经济社会的发展和“三农”问题的解决。当前,我国县级政府财政体制仍不健全,主要体现在
第一,“分税制”下,县级政府财政收人逐渐萎缩。年国家实行的“分税制”仍然未完全摆脱集中管理体制的思维,国家实行财力高度集中于中央和上级的政策,将主要税种增值税的划为中央收人,而留给地方的只是一些征收成本较高的小税种。考察各种国家财政体制后,我们发现,在实行分税财政体制的国家里,中央适当集中财权是普遍的做法,但省以下地方政府的财政体制关系则不尽相同。“分税制”的最初意图在于扭转过去中央财政收人比重过低、中央宏观调控能力难以发挥的局面,本符合分级财政体制正常运行的基本要求,但其负面效应是引发了财政向上集中的惯性,省级和市级政府在中央集中一部分县乡增值税、消费税收人的基础上,又对共享收人和地方固定收人进行分成,再次对县乡财政进行集中,因此,处于基层的县乡财政成为层层集中的对象。再加上我国“金字塔”式的层级结构,“市管县”体制下,县级政府财政结算直接受制于地级市。而很多地级市基于自身利益的考虑实施“市刮县”、“市吃县”的财政政策,要求县级财政无条件支持上级政府的财政需要以及市级政府建设。因此,县级财政收人严重受限,日益萎缩。县级政府财政收人的逐渐萎缩是县级政府财政困境的根本原因。
第二,财权事权脱节,财政赤字难以消除。由于年的“分税制”财政体制改革主要只是涉及收人的部分,没有界定各级地方政府之间的财权和事权,许多应由上级政府负担的财政支出往往被下放到下级政府,以上的财权集中到中央和省市,而的事权下放到县,比如九年制义务教育,本应由中央和省级财政承担相当比重,但现实却是县乡财政负担了绝大部分,而且由于人口规模扩大和相关支出因素价格上升较快,所需资金膨胀更快,从而拖累了县乡财政。例如基础设施建设,县级行政区域内长期以来基础设施严重不足,欠债累累,而中央政策号召解决“三农”问题必须首先突破基础设施薄弱这个瓶颈,但单*县乡财政是无能为力的。这种“中央和省出政策,下面县区出资金和配套”的状况导致了县级财政支出困难,财政赤字难以消除。
www.deyou8.com 第三,机构膨胀,人员臃肿,“吃饭财政”压力巨大。一方面,县级政府职能转变尚不到位,仍然是原来意义上的“全能型”政府,管了许多不该管也管不好的事务另一方面,县级政府的机构设置并不是完全根据自身的需要,而是为了保持与上级市政府的对口,由此导致了县级政府机构膨胀、人员臃肿的问题特别突出,“僧多粥少”,吃空了财政。县级政府财政困境是由其体制方面的深层原因造成的,因此,改革县级政府管理体制已经迫在眉睫。
2.县级政府条块结构仍不完善
地方政府的条块结构是由“条条”和“块块”结构相互交织、纵横交错而成,是由中央集权制和地方公共管理的需要所决定的。“条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构,也包括部门、机构与其直属的企事业的单位“块块”则是指每一级地方政府内部按照管理内容划分不同部门或机构。“条条”与“块块”相结合是中国地方政府管理的一个主要特征。“条条”强调的是政令的上下一致和畅通,要求地方政府不折不扣地严格执行上级政府的决策或政策“块块”管理所强调的是一级政府的独立与完整,以及内部各部门相互之间的协调与配合,注重的是地方综合事务的管理。