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现代科层制的功能分析及其中国问题,
“科层制”这个词是蒙西尔·德·古尔耐(MonsieurdeGournay)在1745年首先使用的。他把既指办公室又指桌的“bureau”和一个来自希腊语的动词“统治”(torule)连在了一起。因而,科层制指官员的统治。科层制作为一个术语最初只是用来指政府官员,但是后来它逐渐用来指一般的大型组织。对现代意义上科层制的系统阐述,是以德国社会学家马克思·韦伯(MaxWeber)为代表。韦伯认为科层制(bureau2cracy)是有意识地创造出来的,是对工业社会中大型而复杂的组织进行行政管理的最有效手段,可以说它是城市化、工业化和劳动分工的产物。社会分工以及庞大的工业化的规模和场所,需要把人力和资源集中到一起从事专门化的生产活动。社会学一般将基于这种社会分工和城市化与工业化发展的工具性需求而出现的各种正式组织统称为科层制。科层制作为一种组织结构必然产生一种功能。如果我们把功能视为可观察的后果(作用、能力和功效),那么科层制自从诞生之日起就具有正功能与负功能的两重性。在一般意义上,我们把促进适应、协调与控制,从而提高管理效率的功能,视为科层制的正功能;而把有损适应、协调与控制,从而妨碍管理效率的发挥的功能,视为科层制的负功能。
科层制是一种以正式规则为主的管理方式,这种组织具有细密的分工和复杂的规章制度,是现代社会管理的典型方式。具有专业化、权力等级、规章制度、和非人格化等基本特征。科层制面对那些稳定的、可预测的、相对均一的环境是较好的组织形式。在处理日常性的、重复发生的事件上,科层制是很有效率的组织,这是科层制的正功能体现。从根本上看,科层制提供的标准化、常规化、非人格化和可互换性,保证了大型组织运作的稳定性、连续性、普遍性以及公平性,满足大规模的责任制和协作的需要,从而最终提高了组织的行政效率。科层制在某种程度上可以说是“法理社会”的特征,即理性的个体在组织中按规范行动,而不是依个人意志、情感、偏好行动,具有普遍主义的特性。
在韦伯看来,科层制体现了理想的行政管理体系,它是大规模行政管理的最有效的工具。韦伯认为“充分发达的科层制机构,其工作效率与其他组织相比,恰恰如大机器生产与手工生产之间的比较一样。精确、快速、熟知文本、连续性、处理权限、统一性、严格从属关系、减少相互摩擦和降低物质与人工成本,这些都是对严格科层制行政特别是科层制垄断模式所持的乐观观点。”一般经验表明,纯科层制的行政组织——各种独裁的科层组织——从纯技术的观点看能够取得最高效率。在这个意义上说,它是已知的对人类进行必要管理的最合理的方法。具体表现:
第一,科层制的基本特征之一是基本职能的专业化和劳动分工。而专业化的劳动分工可以使普通人发挥个人专长去达到不平常的目标。组织中的劳动分工把任务分成大多数人都能胜任的工作,并根据标准的程序训练人员来执行这种任务,从而提高了人的可*性和胜任能力。科层制可能会限制一个天才做高级工作的能力,但,它也会减少不符合要求的人犯重大错误的机会,使“傻瓜”也能为社会做贡献。所以一个技术不高明的工人只要对单项专门化的任务进行最少量的训练,就会变得业务纯熟。这是工业发展的秘密。
第二,科层制遵循权力等级原则。科层制中的权力按职务的阶梯方式根据规章而固定地确立,从而形成固定的等级制度,每一级都在更高一级的管理、控制和监督之下,组织结构的形状像金字塔。科层制的职权等级确定了个体的权力与责任,能够使能力及精力有限的个体,通过整个科层制的目标结合起来,从而使大量的具有专长的人有效地在一起工作,以合乎逻辑和高效率的方式来完成一个复杂的目标,保证了大规模组织的控制与协调。
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第三,科层制通过稳定的规章程序运做。在任何情况下,组织中的任何成员都要严格遵循一套抽象的规章制度,组织成员职务的运作受规则的约束。规章制度是科层组织的管理基础,成文的条例决定每个职位的等级、薪金,制定了工作程序,规定了晋升要求,阐明了对人对事的事本主义标准。事本主义的规章和具体的职责使人们可以预测工作的程序与成果,从而使组织活动体现出常规性、稳定性以及连续性的特征。
第四,在科层制中,公私分离,成员具有非人格化特征。由于科层组织中的职务和地位不为占据者所专有,所以在处理公务时,要求将私人关系和公务关系严格分清,不徇私情。职位集中体现了地位与角色的内涵,代表了一整套规范和行动模式,它不受担任这一职位的任何个人的性格、气质、品德等影响,在一定限度内不因人员变动、个人偏好而改变。这种普遍主义的非人格特征是现代社会理性的标志。
第五,普遍性的标准,量才用人。它使管理者能够公正与平等地对待人和事。科层制招聘人员,按技术资格量才录用,并需要经过专门训练。雇员受雇是他们的能力,而不是依*像种族、家庭背景这类先赋的特征;对人的评价不是以其职务、个性、与领导者的关系等为标准,而是以组织的章程为标准对人进行客观的评价,这既保护其成员,又避免被任意解雇和任人唯亲。科层制这种既根据客观标准选拔人才,又根据工作成绩和经验晋升的原则,是基于后致角色的用人标准,体现了公平与合理的价值取向。一方面可以将许多精英人物选拔到组织中,另一方面可以大大调动组织成员的积极性,这是保证组织创造力的动力所在。这体现了“法理社会”而非“人治社会”价值观。
韦伯论述的科层制的这些优点属于理想型,它是科层制在一种最佳状态下的理想特征。韦伯早在1904年提出了科层制度发展的必然趋势。指出,科层组织已经塑造了政府、经济和科技发展。进一步的科层化,那些自发的不可预料的事物也将进一步合理化。韦伯预言,人类将被限制在自己制作的“铁笼子”里,将来的社会就像古埃及那样受到严格的控制,只是这种控制在技术上更完善、更机械化。
韦伯的科层制无论在理论上还是在现实应用上,都招来一系列非议。在现实生活中,大多数的科层制组织达不到这种理想状态。科层制在运作过程中还存在许多弊病。诸如科层制官员过于冷漠的工作态度、严格的权威程序结构干扰和妨害了组织信息的沟通和有效传递,以及繁文缛节的仪式等等。科层制的功能表现出两重性特征,既有积极的方面,也有消极的方面,即负功能,主要体现为官僚主义的特征。官僚主义不是一种组织结构,不等于科层制,官僚主义是在科层制的负功能的基础上发展起来的,是由于管理不善而造成的组织活动偏离目标或组织功能失调的现象,它是管理制度的一种弊病,也是科层制中的管理人员一种普遍的毛病。主要表现有:
第一,形式主义。科层组织内部各级结构、各种人员的职责、权限、活动方式等都是由一套严格的规则和章程来限定的,组织成员在组织内部的一切行动均需严格按照组织的规章制度来进行。由于过分强调照章办事,使组织成员的行动长期受到规则的限制,久而久之,组织成员就变得墨守成规。著名社会学家R.K.默顿在关于科层化对官员的性格影响的研究中发现,当人们专心注意各种规章和程序时,他们将忽视这些规章和程序当初建立起来的理由,而将遵守规定变成其目的,呆板地遵从已经建立的规定,容易令人无法了解和应付新的情况和问题,而变得毫无弹性,组织的目标和效率反而可能因此丧失。默顿将这一现象称为目标置换:即组织成员把手段型目标或低层次目标误作为组织系统的总目标,发生目标置换的“组织人”往往辛辛苦苦地做着降低组织效率的事情还以为在尽职尽责。“组织人”因循守旧、谨小慎微、眼界狭窄,缺乏主动性和创造性。这是典型的形式主义的体现形式。形式主义影响组织工作效率的进一步发挥和提高。正如韦伯本人所一再指出的,形式合理性并不能保证所谓的实质合理性。最完美的形式制度,也可能在运作中挫伤赋予其生气的目的与价值。尽管形式合理性可以在规范或技术方面加以体现,但即使是技术的形式合理性,也并不能达到效率。
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第二,本位主义。分工是推动社会发展的重要因素,也是科层组织形成的重要原因。科层组织强调分工的明确性,每个岗位上的官员、职员都有按法律及行政法规所确立的固定的职责和权限。管理权限的明确分工虽然有利于各司其职,但是也会造成彼此协作上的欠缺,出现“事不关己,高高挂起”的现象以及形成“踢皮球”的作风。这种形式本位主义和宗派主义,会大大影响组织内部成员的凝聚力和组织效率的提高。
第三,文牍主义。科层组织是建立在一系列规则基础之上的,是依规则而运行的。对组织内部的各级机构设置,各类成员的职责、权限、活动方式都有一整套严格而具体的成文规则。然而,任何规则都有例外,为了应付例外情况,就需要制定新的附加规则,而新规则还会有例外,还须制定规则。如此下去,规则就会越来越多,就会出现文牍主义、繁文缛节等弊病。韦伯认为,科层组织不仅记录人们所采取的行动以及由此产生的结果,而且也记录已有的政策和方针,还仔细保存构成经济制度的规章和条例。所有这一切都构成了‘档案’。这些档案记录并正式表达了每个职务所规定的合法定义,它们也把某种无人格和僵死的成分带进了办公室的管理。由于文牍主义和繁文缛节对规则、条例和政策框框的过分强调,束缚了人们的手脚,限制了组织成员的主观能动性的发挥,窒息人的主动性和创造性。
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